Après avoir retrouvé les promesses effectivement réalisées, il fallait visiter l’autre versant de notre histoire politique : celui des engagements abandonnés, retardés, réécrits ou discrètement enterrés. Là, malheureusement, la recherche fut beaucoup plus facile.

Une promesse politique peut connaître plusieurs morts.

Elle peut être ouvertement abandonnée. Elle peut être repoussée jusqu’à la fin du mandat. Elle peut être transformée au point de devenir méconnaissable. Elle peut aussi être techniquement appliquée sans produire le résultat annoncé.

C’est ainsi que les gouvernements défendent parfois une promesse « tenue » tandis que les citoyens ont le sentiment, parfaitement compréhensible, d’avoir été trompés.

Giscard : le changement rattrapé par la crise. Valéry Giscard d’Estaing avait promis une société moderne, apaisée et prospère. Les réformes sociétales furent bien engagées, mais la promesse économique se fracassa sur les deux chocs pétroliers.

Le chômage, qui concernait environ 400 000 personnes au début de la décennie, dépasse le million durant son mandat et poursuit ensuite son envolée. L’inflation, les restructurations industrielles et les fermetures d’entreprises effacent progressivement l’image du changement « sans risque ». La promesse d’une société plus libérale fut partiellement tenue. Celle d’une modernisation économique heureuse ne le fut pas.

Mitterrand : la rupture interrompue en 1983. François Mitterrand a tenu plusieurs engagements historiques, mais il a également abandonné la promesse qui donnait son sens général à son programme : rompre avec l’ordre économique libéral.

Après les nationalisations, les hausses de salaires et les réformes sociales, les déficits extérieurs, la fuite des capitaux et les crises monétaires conduisent au tournant de la rigueur de 1983. Le gouvernement bloque les salaires, réduit les dépenses et choisit de maintenir la France dans le système monétaire européen. La rupture promise laisse la place à l’adaptation.

Parmi les engagements non réalisés ou fortement déformés figurent également le passage progressif aux 35 heures, la durée légale étant seulement ramenée à 39 heures, la retraite à 55 ans pour les femmes, pourtant inscrite dans la proposition 82, le scrutin proportionnel durable à l’Assemblée nationale, appliqué une seule fois en 1986 puis supprimé, la réduction massive du chômage, la transformation profonde de la planification économique.

François Mitterrand a donc beaucoup fait, mais il n’a pas poursuivi jusqu’au bout la logique économique sur laquelle il avait été élu.

Chirac : la fracture sociale toujours ouverte. En 1995, Jacques Chirac mène campagne sur la « fracture sociale ». Il dénonce l’exclusion, le chômage, la précarité et une pensée économique devenue trop uniforme. Quelques mois plus tard, le plan Juppé engage une vaste réforme de la Sécurité sociale et des retraites publiques. Le contraste entre le discours de campagne et les premières décisions provoque les grandes grèves de novembre et décembre 1995. La réduction de la fracture sociale restera largement inachevée. La pauvreté ne disparaît pas, les quartiers populaires continuent de décrocher et le chômage demeure élevé.

En 2002, Jacques Chirac promet notamment une baisse de 30 % de l’impôt sur le revenu en cinq ans, une diminution massive des charges, une réduction du chômage à 5 %, une forte diminution de l’insécurité, une nouvelle étape de décentralisation.

Les baisses d’impôt furent réelles, mais très inférieures aux 30 % annoncés. Le chômage ne descendit pas à 5 %. Quant à la promesse ancienne de réduire la fracture sociale, elle demeure probablement l’une des plus célèbres expressions politiques dont chacun se souvient précisément parce que la fracture est toujours là.

Sarkozy : « travailler plus » sans forcément « gagner plus » Nicolas Sarkozy avait fait du pouvoir d’achat et de la valorisation du travail le cœur de sa campagne de 2007. La défiscalisation des heures supplémentaires fut votée. Mais tous les salariés ne pouvaient évidemment pas décider eux-mêmes d’effectuer davantage d’heures. La mesure a surtout bénéficié à ceux dont l’employeur pouvait et voulait proposer du travail supplémentaire.

La grande promesse de résultat, « travailler plus pour gagner plus », s’est donc révélée beaucoup plus étroite que son slogan. Parmi les engagements abandonnés ou non atteints figurent la promesse de ramener le chômage à 5 %, d’atteindre le plein-emploi, d’augmenter durablement le pouvoir d’achat, de réduire la dette publique, de ne pas augmenter les prélèvements, de créer un service public de la petite enfance, d’instaurer une allocation dès le premier enfant, de limiter à 5 % la part des détenus atteints de troubles psychiatriques, de faire de la France un modèle environnemental après le Grenelle de l’environnement.

La crise financière de 2008 constitue évidemment une circonstance majeure. Mais une crise explique l’abandon d’une promesse ; elle ne la transforme pas en promesse tenue. La dette publique augmente fortement pendant le quinquennat, le chômage progresse et plusieurs taxes sont créées ou relevées. Le président du pouvoir d’achat termine son mandat confronté à une France socialement plus inquiète qu’en 2007.

Hollande : l’inversion qui ne vint jamais. François Hollande restera attaché à une phrase : « la courbe du chômage s’inversera d’ici à la fin de l’année 2013 ». Cette annonce répétée ne fut pas respectée dans le délai fixé. Une amélioration apparaît tardivement, mais elle ne permet pas de considérer l’engagement initial comme tenu. Les autres renoncements ou échecs les plus emblématiques concernent la renégociation du traité budgétaire européen, finalement ratifié sans modification majeure, la taxe de 75 % sur les revenus supérieurs à un million d’euros, censurée puis transformée en contribution temporaire payée par les entreprises, la séparation stricte des activités bancaires de dépôt et de spéculation, réalisée de façon beaucoup plus limitée, le déficit public ramené à 3 % dès 2013, le retour à l’équilibre des comptes publics en 2017, la fermeture de Fessenheim avant la fin du quinquennat, la réduction de la part du nucléaire de 75 à 50 % en 2025, le droit de vote des étrangers non européens aux élections locales, l’ouverture de la PMA aux couples de femmes, la grande réforme fiscale fusionnant l’impôt sur le revenu et la CSG.

La promesse du candidat de combattre « le monde de la finance » s’efface progressivement derrière le crédit d’impôt compétitivité emploi, le pacte de responsabilité et une politique de l’offre que beaucoup d’électeurs de gauche n’avaient pas cru choisir. Sur 539 promesses recensées par « Lui Président », 128 ont été classées comme non tenues et 129 comme partiellement tenues. Cela signifie que près de la moitié n’ont pas été intégralement accomplies.

Macron : la révolution institutionnelle attend toujours. Emmanuel Macron avait promis en 2017 de transformer non seulement l’économie, mais aussi les pratiques politiques et le fonctionnement de la démocratie. Plusieurs engagements sont restés sans lendemain comme l’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législatives, la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires, la limitation dans le temps du cumul des mandats, la suppression de la Cour de justice de la République, la réforme constitutionnelle rénovant la démocratie, la création d’un régime universel de retraite, la construction de 15 000 nouvelles places de prison durant le premier quinquennat, la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans la production électrique en 2025, l’interdiction du glyphosate en trois ans, la généralisation effective du service national universel, l’accueil de tous les enfants handicapés avec un accompagnement adapté, la réduction massive du recours aux cabinets de conseil, la baisse du nombre de fonctionnaires de 120 000 postes.

Certaines promesses furent abandonnées face aux crises sociales, notamment la réforme universelle des retraites après la mobilisation de 2019 et la pandémie. D’autres se heurtèrent au Sénat ou à l’absence de majorité politique suffisante.

D’autres encore furent simplement remplacées par une politique différente. La promesse d’un régime universel par points a finalement laissé place, lors du second mandat, au recul de l’âge légal de départ à 64 ans.

Sur les 398 promesses du programme de 2017 évaluées par « Lui Président », 125 sont classées non tenues et 70 seulement partiellement réalisées.  

Quant au plein-emploi promis pour 2027, notre précédent article a montré qu’il appartient désormais à la catégorie des objectifs pratiquement hors d’atteinte. La promesse n’est pas encore arrivée au cimetière : elle en cherche simplement l’entrée.

 

Les promesses de moyens sont plus faciles que les promesses de résultats. Une loi peut être votée. Un impôt peut être supprimé. Une institution peut être créée. Ce sont des engagements dont le gouvernement maîtrise directement l’exécution. Mais aucun président ne décrète seul le plein-emploi, la croissance, la sécurité, la baisse de la pauvreté ou l’augmentation générale du pouvoir d’achat. Ces résultats dépendent de la conjoncture internationale, des entreprises, des partenaires sociaux, des collectivités, des crises et parfois du comportement de millions de citoyens. Cela n’interdit pas de fixer des objectifs. Cela devrait simplement empêcher de les présenter comme des certitudes.

La faute politique ne consiste pas toujours à échouer. Elle consiste souvent à avoir promis comme certain ce qui ne dépendait pas entièrement de soi.

La promesse n’est pas le problème, c’est son usage. Sans promesse, une élection ne serait qu’un concours de personnalités. Le candidat doit dire ce qu’il fera et accepter ensuite que son action soit comparée à sa parole.

Mais une promesse devrait être précise, datée, financée et mesurable. Elle devrait également préciser ce qui dépend directement du président et ce qui constitue seulement un objectif.

« Nous déposerons une loi avant la fin de l’année » est un engagement vérifiable.

« Nous atteindrons le plein-emploi » est une espérance présentée comme une garantie.

La première peut être tenue. La seconde prépare souvent une future déception.

MICHMARE nous souhaitait bonne chance pour retrouver les promesses réalisées. Nous en avons trouvé. Pour les promesses abandonnées, en revanche, nous n’avons pas vraiment eu besoin de chance.

Il nous a suffi d’ouvrir les programmes, puis les archives. Et au fond, la promesse politique ressemble parfois à ces panneaux annonçant une route nouvelle : l’inauguration est certaine, le financement beaucoup moins, et la destination finit souvent par changer en cours de trajet.

 

Gilles Desnoix

 

Sources : Vie publique, Légifrance, Conseil constitutionnel, Assemblée nationale, Sénat, Cour des comptes, INSEE, DARES, Institut François-Mitterrand, Sciences Po, Lui Président – Le Monde, Institut Montaigne, LCP – Assemblée nationale, Public Sénat, Le Monde – Les Décodeurs, Le Nouvel Obs, Marianne, Alternatives Économiques, Institut Veblen, Terra Nova, Attac France, Agence France-Presse, Reuters